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社會
 

首提“收縮型城市”,中小城市如何應對

□吳康

人民出版社  www.mtpkw.icu  2019-04-18        來源: 大眾日報

 

  國家發改委近日發布的《2019年新型城鎮化重點建設任務》,首次提出“收縮型城市”的概念,這標志著“收縮”作為城市發展變化的另一面,得到了國家層面的重視。對各級地方政府來說,則意味著必須超越傳統“增長型規劃”的“路徑依賴”,積極應對“城市收縮”這一未來空間規劃與城市治理需要正視和解決的全新命題。 

  傳統的城市發展戰略,建立在“增長模式”之下。“城市收縮”現象的出現,意味著我們必須重視存量規劃甚至減量規劃 

  從世界范圍來看,19世紀以來,人類文明先后迎來了工業革命、城市化進程、信息化革命和全球化浪潮,人口向城市集聚及城市的繁榮,使得城市化和城市經濟崛起成為發展的“標準路徑”,“增長”和“擴張”成為主流城市發展理論與規劃政策的基調。但20世紀70年代以來,因產業轉移、人口老齡化、制度轉型以及全球化、局部金融危機的交疊影響,全球約有超過1/4、歐洲約40%、北美約1/10的城市出現了明顯的人口流失、經濟衰退以及隨之而起的“城市收縮”過程。 

  “收縮城市”的概念起源于20世紀90年代初的德國,是指那些人口密集的城市區域,在超過2年甚至更多的時間內,經歷人口流失及以某種結構性危機為特征的經濟轉型現象。歐美對城市收縮的認知經歷了“輕視—對抗—接受—利用”的變化。在一段時期內,由于傳統城市增長理念的根深蒂固,人口流失等收縮現象被認為是暫時偏離主流的“少數派”,成為部分國家和城市的禁忌被忽視甚至被抵觸。之后雖然得到了政策界和學界的普遍關注,但主流觀點仍將“收縮”視為城市發展歷程中短暫可逆的局部現象,因此主要著眼于恢復再增長并實現未來的繁榮。但城市收縮治理效果的不明顯,在隨后引發了對傳統“增長”和“擴張”式規劃執念和管理政策的反思,部分學者開始探討城市“變小”的好處,并探索在慢增長或逆增長(收縮)的情境下城市可持續發展的路徑。 

  改革開放40余年來,我國經濟發展與城市建設取得了舉世矚目的成績。作為“城市化實驗場”,我國正經歷著世界歷史上規模最大的城鎮化,也創造了中國城鎮化模式的奇跡:我國城鎮人口由1978年的1.72億增加到2018年的8.31億,城鎮化水平則相應從17.92%增長到59.58%;我國建制城市數量由1981年的226個增加到2017年的661個,同期城市建設用地面積則由6720平方公里增加到55156平方公里(土地城鎮化遠勝于人口城鎮化)。 

  我國傳統的城市發展戰略和城鎮化頂層設計,也是建立在“增長模式”下的。這種模式注重經濟指標的快速增加,以工業化迅速推進為引擎,以出口導向為主要方式,以城市土地快速擴張為空間支撐。這一時期的規劃政策關注點,主要在城市的經濟增長與空間擴張方面。但2009年之后,城鎮化速度虛高、土地低效蔓延等問題逐漸顯現,個別城市甚至出現“空城”、“鬼城”,農村出現“空心化”等與傳統城市繁榮增長或城鄉一體化理念相違背的泛收縮現象,這使得我們開始重新審視傳統的“增長模式”。 

  近10年來,隨著全球發展格局變化及我國經濟發展進入新常態,我國城市發展的內外部條件也發生了結構性變化,增長模式主導的城鎮化邏輯已無以為繼,2014年初,我國發布《國家新型城鎮化規劃(2014—2020年)》,其核心就是“以人為本”,而存量規劃甚至減量規劃等政策理念也開始出現和普及。另一方面,在全球后金融危機時代,外向型制造業衰退、人口紅利與工業低成本優勢喪失、土地財政收緊和老齡化加劇等因素作用下,局部收縮已經在我國國土空間初見端倪,其中典型的如以東北城鄉為代表的整體性收縮、以東部外向型工貿城市為代表的局部性收縮及以大都市外圍的中小城鎮為代表的依附型收縮等,都受到了學界、政策界關注以及媒體的廣泛報道。 

  我國大部分城市仍處于增長階段,部分城市是在增長的同時,伴隨著局部的、相對的收縮與衰退,對此一定要有正確認識 

  目前,國內對“收縮型城市”這一概念尚缺乏全面客觀的認識,存在一些認知誤區,主要包括: 

  將城鎮化過程中的正常人口流動混淆為收縮。我國當前整體仍處于城鎮化的中期,不論是人口由鄉村流向城市,還是從較低發展水平區域流向較高發展水平區域,此消彼長的變化主要體現的是城鎮化過程。而城市收縮表現出的人口減少,其實質是產業和資本發生了部門和空間上的轉移,從而引發人口就業空間轉移或因人口老齡化引起的社會結構變動。 

  將區域人口收縮混淆為城市收縮。我國的“城市”既是行政地域概念,也具有實地地域性及功能地域性,很多報道混淆了區域人口變化與城市人口變化,行政地域單元的總人口流失其實是區域人口的減少而非城市收縮。 

  人口統計口徑的不對接,加劇了城市收縮的認知偏離。我國人口統計有戶籍、常住、暫住、流動等多種口徑,分歸不同部門統計,數據無法對接,頻繁的行政區劃調整更加劇了城鎮人口跨年度可比的困難,使得單純依賴現有城市人口統計數據不足以科學客觀地支撐中國的收縮城市識別。 

  只看數字增減,忽略了人口流失背后的城市結構性變化。由于城市人口數據的獲取門檻較低,很容易計算得到每個城市的人口增減變化,往往人口減少了就認為是“收縮城市”,而不清楚數字背后的統計口徑有時候也發生了變化,并不具有可比性,更不去追根究底人口減少的城市背后究竟發生了什么。 

  忽視中外城市收縮的差異性。中外城市收縮的發生背景與所處階段具有較大差異性,西方的收縮是在城市化水平較高、城市發展相對成熟穩定、城市增長出現停滯階段發生的,而我國大部分城市還處于增長階段,部分城市是在增長同時,伴隨著局部的、相對的收縮與衰退,這種收縮是全球化以及社會轉型大背景的投射,屬于趨勢性還是暫時性需要進一步深入研究。 

  應將“收縮”看作一個中性詞,而非貶義詞,適時調整“做大規模”“極力擴張”等傳統思路,追求內涵發展、精明發展 

  城市尤其是中小城市,如何應對已經發生或將要發生的“城市收縮”? 

  轉變規劃理念與價值取向,制定有效的城市收縮適應戰略。 

  高速的城市增長和空間擴張,或許不再是當下中國城市發展的唯一標準答卷,而應客觀正視當前存在的部分城市人口流失、經濟增長放緩問題。應更多地把“收縮”看作一個中性詞,而非貶義詞,當前部分城市出現的局部收縮或人口流失,不等同于城市衰退。我們要轉變“為增長而規劃”的傳統執念(尤其對于中小城市而言),把規劃重心從“人口總量”、“GDP產值”、“用地面積”(為經濟增長服務),轉向為城市提供更多“就業機會”和增加市民的“幸福感”(為人服務),改變原有城鄉規劃的見地不見人傾向;將對產業企業的過度關注,部分轉向對城市公共服務設施的完善和公共空間品質的營造上來。換言之,應將城市收縮更多看做一種轉型發展的機遇,制定有效的適應戰略(如“機器換人”對就業的沖擊也可以轉化為新技術創新的紅利)。這種戰略要以準確預測人口為前提,再進一步推動相應的城市空間結構調整和重塑。 

  以城市發展“網絡聯系論”更新“城市規模論”。 

  全球化與信息化,正深刻重塑城市與區域發展的邏輯,這主要體現為“網絡聯系”對于城市發展越來越重要。由高鐵、航空和移動互聯網塑造的流動空間,通過時空壓縮,正逐步改變傳統靜止、封閉、等級性強的區域空間關系,多中心、扁平化、流動性和一體化的區域網絡模式日益浮現。對于傳統規模體量較大的城市而言,城市發展主要依靠其內部體系,如制造業集中的城市;但隨著產業演進,如果不能做到及時轉型升級,就容易在全球生產網絡和世界城市網絡中走下坡路,成為“離線大都市”,歐美一些典型的收縮城市就是如此。相反一些中小城市,盡管規模一般,但具有較強的“門戶網絡性”,城市產業體系與外界聯系廣泛,城市發展空間較大,其規模弱勢可通過借用所在城市群的首位城市彌補,即“借用規模”。因此,對于中小城市而言,必須轉變傳統的“做大規模”和“極力擴張”的思路,而應立足實際,分析城市所處的生產網絡位置和區域城市網絡分工,提升外部網絡連接度,做到精明發展。 

  要摸清現狀,分類引導。 

  要將對人口的增減關注,拓展到國土空間維度,加強國土空間中人、地變化的精準摸底,針對國土空間中不同主體功能區、不同城市化地區空間、農產品空間、重點生態空間以及國土邊境空間的人口與用地變化,分類引導三區三線的人口與用地集疏。如在優化開發區,要重點提升特大型和超大型城市以及重點城市群地區的科技創新能力和內涵發展,縮減低效工業用地,提高公共服務承載能力;在重點開發區的中小城市,要避免浪費蔓延式發展,加強地方特色和品質的挖掘和營造,提升城市綠色生態水平,做到精致增長;在農產品區的主要鄉鎮,可采取精明收縮等。 

  土地利用與生態系統服務改善聯動。 

  可借鑒國外土地銀行政策、綠色空間存儲政策,積極應對局部收縮發生下的城市棕地治理問題,這一方面有利于土地污染治理,另一方面也為城市再開發儲備土地。城市綠地為收縮城市提供生態系統服務,利用空置土地發展生態系統服務則可進一步改善城市居民的生活質量。 

  注重多棲發展,提升城市韌性。 

  在未來的國土空間規劃中,應更加注重根據不同主體功能,發展多元化的產業結構,提升城鎮的抗風險能力。在生態文明和文化復興背景下,城鎮建設應更加注重生態價值和文化內涵,創造綠色宜居、富有活力的文化生活,建立有效應對城鎮收縮的機制。(作者系首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院副教授,博士生導師)

  責任編輯:王熙元

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